朱福惠:论监察法上政务处分之适用及其法理

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   内容提要:在监察实践中,政务处分趋于稳定适用对象错误以及适用原则模糊的难题,而既有政务处分理论难以为监察实践提供指导,迫切时要从理论层面对政务处分的性质、适用对象选泽 的标准、适用土法子以及适用规则进行深入探讨。政务处分的性质是内部管理纪律处分,因此政务处分主体与对象之间的关系是内部管理管理与监督关系,因此政务处分与行政处分之间的关系是共存与互补关系。政务处分的性质决定了适用对象只有是公职人员,但无须所有公职人员时要政务处分的对象,只有公职人员与国家机关之间趋于稳定身份关系能够适用政务处分。党员公职人员的党纪处分与政务处分应当匹配,实践中时要遵循相当性原则,除理两种纪律处分畸轻畸重,保障党内监督与监察监督衔接贯通。

   关键词:监察法;政务处分;适用;公职人员

   一、难题的提出

   监察体制改革是重大政治体制改革,它不仅在宪制层面涉及到国家权力的调整,因此在法律层面重构国家监督权的运行体制与机制。宪法对监察机关法律地位、领导体制、职权的规定构成了国家监察法治体系的核心内容。[1]独立监察权的设立表明反腐败体制中国模式的自我完善与系统升级,[2]国家监察权是人民代表大会制度下与行政权、审判权、检察权并列的“第四权”。[3]监察机关我其实由党的纪检机关、原行政监察机关和人民检察院反贪反渎与职务犯罪预防部门合并组成,但其职能并时要原行政监察机关和检察机关转隶部门职能的简单相加,某些某些在整合原有职权的基础上,扩大和充实了国家监察权的范围,使之具有对公职人员监督、调查、除理两种主要职能。在这两种职能中,监督是第一位的也是最主要的职能,[4]而除理是监督和调查的最终结果。因此,监察机关的监督与除理职能应当成为监察法学研究的重要内容。政务处分在监察除理土法子中占有十分重要的地位,它不仅与党纪处分衔接,因此与行政处分并存,是监察机关监督执纪的重要手段,具有适用范围广、惩戒程度适当、教育作用明显的底部形态。然而,对监察机关的除理职能不足深入的理论研究,我其实有帕累托图研究成果从宏观上讨论政务处分的体系化建构,但未能从政务处分适用的强度对政务处分的涵义、性质和适用规则进行系统分析。

   政务处分在监察体制改革试点过程中首次突然出现,并取代了原行政监察机关适用的“政纪处分”。为那先 《监察法》不使用行政处分而使用政务处分的概念,除监察机关时要行政机关,不宜使用行政处分你这一概念外,还因此监察机关要对包括公务员在内的公职人员进行除理和处分,行政处分显然无须适合。政务处分的产生并时要行政处分的简单取代因此升级,某些某些中国特色监察制度和监察立法的体现,它建立了符合中国国情的权力监督与制约体系,并由一套符合中国宪制的权力配置理论支撑,形成符合中国权力监督与制约机制的法理。本文通过分析政务处分在监察除理中的地位,对《监察法》上政务处分适用的原理及其法理进行探讨。

   二、政务处分的法律性质与底部形态

   (一)政务处分是监察机关对公职人员的纪律惩戒土法子

   对政务处分的法律性质大致有两种观点,两种观点认为,政务处分是监察机关对公职人员采取的内部管理法律制裁土法子。因此政务处分符合内部管理行政行为的公定力、选泽 力、拘束力和执行力;并肩,监察机关与其它国家机关的公务员之间的关系构成两种内部管理的管理关系。某些某些,监察机关对公职人员作出的政务处分可不时要纳入行政诉讼的受案范围。[5]第二种观点认为,政务处分是对公职人员采取的内部管理纪律惩戒土法子。因此政务处分帕累托图取代了其它法律法规规定的内部管理纪律惩戒土法子,并与个别内部管理惩戒土法子并存。内部管理惩戒处分是行政机关内部管理,上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为施加的两种纪律制裁。[6]而监察机关与公职人员之间并无内部管理隶属关系,即使政务处分是两种纪律惩戒土法子,也具有内部管理性。第两种观点认为,政务处分是监察机关对公职人员采取的内部管理纪律惩戒土法子。它与党纪处分一样具有适用于国家机关内部管理成员的性质,因此政务处分与党纪处分的救济土法子相同。[7]从法理上看,政务处分与行政处分性质相同,都属于国家机关对公职人员的纪律处分。上述政务处分法律性质的争议实际上涉及到决定政务处分性质因素的观察与定位。从政务处分主体与处分对象之间的关系、政务处分与其它纪律惩戒土法子之间的关系、政务处分救济机制有另另一一还还有一个多多多方面来看,政务处分应当属于内部管理纪律惩戒土法子。

   第一,政务处分主体与对象之间的关系是两种内部管理管理与监督关系。监察体制改革之前 ,《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)《中华人民共和国行政监察法》确立政纪处分与行政处分的主体为公务员的任免机关和具有隶属关系的管理机关。因此,政纪处分和行政处分均与被处分人之间趋于稳定直接的监督和管理关系,这是区分内部管理监督关系与内部管理法律关系的重要标准。因此,《监察法》确立了两种新型的内部管理监督关系,监察机关与一府两院平行,它与国家权力机关、行政机关、司法机关、国有企业和事业组织的管理者之间均不趋于稳定直接的内部管理管理关系。但监察机关是行使监察职能的专责机关,对一切公职人员行使监督权,从而在监察机关和公职人员之间形成了两种监督与被监督的关系。此种监督与被监督关系的基础是权力支配关系,而时要平等基础上的权利义务关系。这是因此监察体制改革和监察立法的核心价值取向在于惩治与预防腐败,建设廉洁政治,此种价值取向与行政法律制度、刑事诉讼制度的价值目标趋于稳定差异。[8]某些某些,监察机关与公职人员之间的内部管理监督关系,只有沿用行政监察体制下的内部管理纪律处分构成理论来判断。

   第二,政务处分与其它纪律惩戒土法子之间的关系是共存与互补关系。监察体制改革后,政务处分是监察机关运用的纪律惩戒土法子,除政务处分外,还有《公务员法》确立的行政纪律惩戒土法子和国有企业、公办事业单位的纪律惩戒土法子。那先 纪律惩戒土法子一般被称为行政处分,它们与政务处分的性质、处罚程度、解除条件具有相同之处。其中政务处分的种类与公务员处分的种类删剪相同,某些某些两者适用主体、对象和情况表不尽相同。《公务员法》第61条规定,公务员因违纪违法应当承担纪律责任的,依照本法给予处分因此由监察机关依法给予政务处分;对同一违纪违法行为,监察机关因此作出政务处分决定的,公务员所在机关不再给予处分。中央纪委、国家监委发布的《公职人员政务处分暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第19条也作出相同的规定,即公职人员有违法行为的,任免机关、单位可不时要对公职人员给予处分。对公职人员的同一违法行为,监察机关因此给予政务处分的,任免机关、单位不再给予处分;任免机关、单位因此给予处分的,监察机关不再给予政务处分。可见,公务员的违法行为,可不时要在政务处分与行政处分之间作出选泽 ,因此两者的性质均属于内部管理纪律处分,具有融通性。

   法官和检察官的纪律惩戒土法子在2019年修改《中华人民共和国法官法》(以下简称《法官法》)和《中华人民共和国检察官法》(以下简称《检察官法》)时作出了较大变动。首先,删除了《法官法》和《检察官法》上纪律惩戒土法子的种类,修改之前 的《法官法》和《检察官法》规定法官和检察官的纪律处分为6种,与《公务员法》的规定相同。其次,修改后的《法官法》和《检察官法》对法官和检察官的纪律惩戒土法子并没人作出直接规定,《法官法》第46条规定了法官应当遵守的纪律,因此选泽 法官的违纪和违法应当按照有关规定处分,《检察官法》第47条也作出了与《法官法》相同的规定。此处的“有关规定”既包括《公务员法》的有关规定,也包括《监察法》《公务员法》的有关规定,体现了《法官法》和《检察官法》修改与《监察法》之间的衔接。再次,《法官法》第48条规定,最高人民法院和省、自治区、直辖市设立法官惩戒委员会,负责从专业强度审查认定法官否是趋于稳定《法官法》第46条第4项“故意违反法律法规办理案件”和第5项“因重大过失是因为裁判结果错误并造成严重后果”的违法行为,因此法官惩戒委员会认定法官趋于稳定故意因此过失,应当依照《法官法》的规定给予纪律处分。《检察官法》第49条也作出了与《法官法》大致相同的规定。你这一规定表明,法院和检察院对法官和检察官违反纪律的行为可不时要给予纪律处分,监察机关对法官和检察官违纪违法行为的政务处分与法院、检察院作出的纪律处分一样,属于内部管理纪律惩戒土法子。

   第三,政务处分与其它纪律惩戒土法子均适用内部管理救济手段。《行政机关公务员处分条例》(以下简称《公务员处分条例》)规定,受到行政处分的公务员有权要求复核和申诉,此种复核和申诉是行政机关内部管理的救济机制,对复核和申诉不服的只有提起行政诉讼。《监察法》第49条也具体规定了监察对象对涉及到我每每每个人的监察除理和政务处分不服的,可不时要向监察机关申请复审,对复审不服的,可不时要向上一级监察机关申请复核。从而明确确立了政务处分事后二级审查机制,为政务处分施行的公正性和公平性提供了制度保障。[9]《事业单位工作人员处分暂行规定》第39条规定,受到处分的事业单位工作人员对处分决定不服的,可不时要申请复核;对复核结果不服的可不时要提出申诉。政务处分和行政处分作为纪律惩戒土法子,均采取内部管理救济手段,对处分不服的复核因此复审,均由作出处分决定机关因此其上级机关受理和审查,因此只有向人民法院提起行政诉讼。

   (二)政务处分具有适用广泛和衔接紧密的特点

   第一,适用广泛。政务处分适用于公职人员的违法行为,既可不时要适用于较轻的违法行为,也可不时要适用于较重的违法行为。首先,政务处分与党纪处分衔接。公职人员中党员的比例在100%以上,而相当一帕累托图违法的公职人员,不仅要受到政务处分,时要受到党纪处分;而受到党纪处分的公职人员往往也要受到政务处分,以体现纪在法前的监督理念。其次,政务处分共有6种,可不时要实现对公职人员违法行为轻重程度除理的覆盖。这6种处分按照从轻到重的顺序排列,最轻为警告,最重为开除公职。因此,政务处分可不时要广泛适用于情节不同的公职人员违法行为,根据过罚相当的原则,不仅适用于较轻的违法违纪行为,也可不时要适用于严重职务违法和职务犯罪行为。因此公职人员的职务违法行为构成犯罪,但依法不时要追究刑事责任,可不时要适用开除公职的政务处分。

第二,衔接紧密。政务处分是“纪法衔接”和“法法衔接”的支点。首先,监察体制改革的目的在于实现对公职人员监督的全覆盖,因此通过纪检监察合署办公和监察机关内设机构的优化实现纪法衔接,纪检监察机关内部管理实行执纪与执法的适当事务分工,从而达到党内监督与监察监督贯通的目的。[10]因此违法的公职人员是党员,时要先由纪委按照《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)作出党纪处分,再由监察机关给予政务处分,因此党纪处分对政务处分的适用产生重要影响。其次,监察体制改革时要实现《监察法》与《刑事诉讼法》的衔接,不仅要实现监察调查与检察审查起诉的线程池衔接,因此要实现监察除理与刑事强制土法子的衔接,包括证据移送、留置与逮捕、决定否是起诉等的衔接。[11]公职人员的职务违法构成犯罪,时要追究刑事责任的,在党纪处分和政务处分之前 ,应当将案件移送人民检察院审查起诉,由人民检察院适用《刑事诉讼法》追究刑事责任。“纪法衔接”和“法法衔接”是新时代中国特色监察制度的重要内容,一方面它表明公职人员的职务犯罪行为并时要有另另一一还还有一个多多多孤立的追究刑事责任的难题,某些某些与公职人员的身份以及政治担当密切相关的,公职人员的职务违法往往是因此政治理想和信念丧失,某些某些党纪处分与政务处分是对公职人员追究刑事责任之前 对其作出的纪律惩罚,既符合我国公务员制度,也符合全面从严治党的原则。我每每每个人面从宪制上体现监察机关作为专门监督机关与其它国家机关在监督权上的分工与配合。监察机关行使监督、调查和除理职能,但无须能代替党内监督、行政监督和司法监督,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/1184100.html 文章来源:《法学杂志》2019年第9期